Manuale di DIRITTO AMMINISTRATIVO
Di Guido Corsi Dispensa a cura di ……
PARTE I L’ORGANIZZAZIONE
Sezione I CONCETTI
1.ORGANIZZAZIONE GIURIDICA.LE PERSONE GIURIDICHE PUBBLICHE
Le Organizzazioni sono insiemi di persone legate fra loro da uno stesso scopo; le persone nelle organizzazioni sono distribuite secondo ruoli ben precisi, hanno bisogno di risorse e sono tenute ad agire in modo congruo rispetto agli altri obiettivi da perseguire.
Es.di P.A. sono Ministro, Comune ecc. ma anche IBM o FIAT sono organizzazioni.
2.DUE SCHEMI: ASSOCIAZIONI e FONDAZIONI
Le Persone Giuridiche, come disciplinate nel cod.civ. si distinguono:
ASSOCIAZIONI gli associati sono in primo piano e compongono l’organo sovrano cioè l’Assemblea dei soci mentre il Patrimonio pur
Essendo necessario non è un elemento primario
FONDAZIONI hanno maggior rilievo i beni destinati ad uno scopo stabilito
dal fondatore (25 c.civ.)
n.b. Nelle Associazioni i Beneficiari sono i Soci cioè sono organismi che operano a vantag-
gio di chi li ha costituiti e continua a gestirli; nelle Fondazioni i Beneficiari stanno all’esterno es.poveri, orfani ecc.
ENTI PUBBLICI sono Fondazioni o meglio Istituzioni, ciò comporta che Bene-
ficiari stanno all’esterno dell’ente.
2.FINI E ATTRIBUZIONI
La maggior parte delle costituzioni contiene previsioni di fini, conferimenti poteri per raggiungerli e limitazioni dei poteri espressamente attribuiti (l’espressa previsione dei poteri ammessi equivale anche ad una limitazione).
Uno schema del genere lo troviamo nelle P.A. nelle leggi che stabiliscono fini da raggiungere o interessi pubblici da tutelare e conferiscono anche i poteri necessari.
Attribuzioni sono un fascio di poteri amministrativi e sono ripartiti sulla base di criteri diversi xmateria xdestinatari ecc.
4.ATTRIBUZIONI E COMPETENZE
Attribuzioni sono un fascio di poteri amminis. che sono attribuiti agli Enti.
All’interno di ciascun Ente vi sono diversi Organi a seconda delle
Competenze sono attribuiti i poteri di ciascun organo. In genere le competen- ze sono divise per materia (es.Consiglio Comunale e Giunta).
I pubblici poteri sono distribuiti per sfere di Attribuzioni e di Competenze e questo è lo schema generale per un esigenza di razionalità organizzativa.
Es. di tali esigenza, è la stessa delineata da F.Taylor che affermava che il
lavoro all’interno delle fabbriche doveva essere diviso fra più persone in
modo che ciascuno faccia una parte del lavoro e non tutto il lavoro ma male.
La divisione del potere in sfere di Attribuzioni e Competenze assicura all’individuo che l’organo che agisce è abilitato ad esercitare nei suoi riguardi solo quella frazione di potere che risulta dalle Attribuzioni e Competenze; L’incompetenza può essere un vizio dell’atto.
5.ENTE E ORGANO
L’Attribuzione è un predicato dell’Ente; Competenza è un predicato dell’Organo.
ENTE è una Persona Giuridica formata al suo interno da più Organi.
ORGANO è lo strumento della capacità d’agire dell’ente;
L’Organo è una parte dell’ente ed è privo di soggettività giuridica quindi
non solo gli effetti dell’atto ma anche l’atto stesso viene imputato alla
persona giuridica e quindi all’Ente e non all’Organo.
6.MERI UFFICI
C’è l’Ente, composto da Organi, ma l’organizzazione non è fatta di soli organi bensì anche d
MERI UFFICI sono strutture alle quali sono addette persone cui non sono assegnati
Competenze ma bensì Compiti. I Compiti degli Uffici sono adempiuti
con lo svolgimento di attività interne, preparatorie di atti che costitui-
scono esercizio delle competenze.
Es. L’Organo Sindaco è attorniato da una serie di Meri “Uffici” che permettono al sindaco di svolgere le sue funzioni mediante attività istruttorie o preparatorie senza le quali gli atti del sindaco non potrebbero venire in essere.
7.L’ORGANI E L’ORGANO COLLEGIALE
L’Organo in genere è formato da una sola persona (sindaco, prefetto); in molti altri casi la legge prevede che all’organo siano assegnate più persone, in questo caso l’Organo è Collegiale. Le ragioni di ciò sono molteplici es. sono collegiali organi di consulenza sul presupposto che il consigliare è dei molti e il decidere di uno e uno solo.
La differenza con l’Organo Individuale sta nel fatto che quello Collegiale ha una vita intermittente, infatti diventa operativo solo a seguito di una convocazione fatta dal presidente. Esistono poi dei cd.Collegi Perfetti in cui non basta il quorum di presenze ma occorre la presenza di tutti i membri per poter operare.
8.AMMINISTRAZIONE ATTIVA, CONSULTIVA E DI CONTROLLO
Chi Agisce (Amm.Attiva) deve essere Consigliato (Amm.Consultiva), successivamente c’è la fase del Controllo (Amm.Controllo) che serve a garantire che l’attività posta in essere sia conforme alla legge . Il reclutamento delle persone che occuperanno i posti di Organo Consultivo e di Controllo va fatto in base a criteri di competenza professionale e lo status dei componenti e caratterizzato dall’indipendenza verso gli altri organi (es.sindaco).
9.ORGANI, UFFICI E PERSONE FISICHE. LA QUESTIONE DELL’INVESTITURA
L’Investitura può essere di due specie: Politica e Burocratica
POLITICA è tale quando chi sceglie vanta una legittimazione politica e sceglie, di
conseguenza, in funzione della prossimità politica del prescelto.
BUROCRATICA è tale quando una persona è chiamata a ricoprire un organo o un ufficio
Dell’organo in ragione della sua competenza professionale, della sua
preparazione e ciò avviene attraverso una procedura selettiva che con-
siste nel Concorso aperto ad una pluralità d’aspiranti (pari opportunità)
E’ in vigore tutt’oggi la supremazia dell’organo Politico su quello Burocratico in quanto espressione pratica del principio democratico;
10.AGENTE E PRINCIPALE
Un individuo (Agente) agisce per conto di un altro soggetto (Principale) ed è tenuto a promuovere l’interesse di quest’ultimo. Nel Dir.Pubblico il Principale sono i Cittadini.
a) MODALITA’ DI RECLUTAMENTO
Elezione Ha il pregio di affidare al Principale (elettore) la scelta dell’agente.
Concorso Tende a privilegiare la preparazione professionale dell’Agente piut-
Tosto che il rapporto di fiducia (elezione).
b) REQUISITI DELL’AGENTE
Sia il Concorso che l’Elezione subordinano l’ammissione a dei requisiti personali, quali ad esempio immunità penale, titolo di studio ecc. Se mancano vi è esercizio incompetente.
c) SCHEMI ORGANIZZATIVI
Guidano la collocazione dell’Agente nell’organizzazione es. la gerarchia tende ad assicurare un controllo del superiore sull’inferiore.
d) REOLE DI PROGRESSIONE
le organizzazioni Burocratiche sono articolate in ruoli, qualifiche, carriere ecc. Nell’ambito dei quali l’Agente non occupa una posizione fissa e permanente ma tende ad ascendere verso l’alto (promozione)
11.RAPPORTO D’UFFICIO E RAPPORTO DI SERVIZIO
La Persona Fisica è legata all’Ente da due tipi di rapporti:
RAPP.D’UFFICIO l’Individuo si identifica con l’Ente per il quale agisce,i suoi atti
sono atti dell’organo e quindi dell’Ente che ne risponde.
RAPP.SERVIZIO è invece un rapporto tra due soggetti una persona giuridica e una fisica, questo si impegna, dietro corrispettivo, a mettere le sue
energie a servizio dell’Ente pubblico.
12.UFFICI VACANTI-PRINCIPIO CONTINUITA’ FUNZIONI AMMINISTRATIVE
C.Costit. 208/1992 max. 45 g. e per soli atti di ordinaria amministrazione.
Sezione II PROFILI COSTITUZIONALI
1.UNO STATUTO COSTITUZIONALE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
La costit. dedica due soli art.97,98, ma alla P.A. fanno riferimento le disposizioni che assegnano alla Repubblica fini che non possono essere perseguiti se non con apparati amministrativi (salute art.32), istruzione (33,34), assistenza e previdenza (38) ecc, o che garantiscono con Riserve di legge il cittadino contro atti della P.A.volti a incidere sulle sue libertà e il suo patrimonio.
2.IL PRINCIPIO DEMOCRATICO E LA SUPREMAZIA DELLA POLITICA
Art.1 stabilisce il princ.democratico. La Burocrazia è ricavata sulla base di un criterio diverso cioè quello Meritocratico in base al quale è tenuta ad agire in conformità a regole quali Imparzialità e Buon Andamento che non hanno nulla a che fare col prin.democratico.
3.DIRITTI INVIOLABILI DELL’UOMO E RISERVE DI GIURISDIZIONE
Cioè ciò che la P.A.(in questo caso alla Polizia) non può fare.
E’ sottratto il potere di intervento sulla libertà(art.13) e i diritti inviolabili dell’uomo (a.2).
Tali misure sono ammesse però solo in casi eccezionali e devono essere comunicati entro 48h all’autorità giudiziaria per la convalida del fermo.
Dir.Inviolabili sono libertà personale, domiciliare, comunicazioni, associazione,religione ecc
4.SEPARAZIONE DEI POTERI
La P.A. ovviamente non può svolgere attività legislativa o giuridica in quanto vige il principio della separazione dei poteri. La costituzione inoltre prevede che il potere amministrativo è nelle mani del Presidente del Consiglio a cui è affidata l’unità di Indirizzo politico e amministrativo.
5.PRINCIPIO LEGALITA’ art.97
a) I Pubblici Uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge art. 97, e nell’ordinamento degli uffici sono determinate le competenze, le attribuzioni e le responsabilità dei funzionari. Poiché sono menzionati solo Attribuzioni (Ente) e Competenze (Organo) sono esclusi i Meri Uffici, e quindi il Princ.Legalità non si riferisce all’intero impianto amministrativo ma solo a quella parte fatta da Enti e Organi.
b) La legge non può limitarsi ad autorizzare o creare un apparato amministrativo deve anche conferire ad esso attribuzioni e competenze e deve garantire le risorse necessarie.
Nessun apparato ammin. può esercitare competenze e attrinuzioni non dettate dalla legge.
c) La legge assolve ad un importante funzione di protezione del privato, nel senso di limitare la sfera dei diritti del cittadino ma in modo meno arbitrario di quanto farebbe l’amministrazione stessa se fosse libera di scegliere i fini e i mezzi per raggiungere scopi.
6.STRUMENTALITA’ DELL’AMMINISTRAZIONE
L’Amministrazione è sottordinata alla politica perché è gestita da apparati non rappresentativi mentre la seconda è espressa da organi a legittimazione elettorale.
7.IMPARZIALITA’ art.97
Ha una pluralità di significati, analizziamoli:
a) L’Organizzazione è imparziale quando è strutturata in modo che chi amministra non sia personalmente interessato alla materia della decisione cd.Conflitto d’Interessi.
Sent.Cor.Cost. 453/1990 dichiarate illegittime legge regionale che nel disciplinare la composizione delle commissioni esaminatrici nei concorsi presso enti locali prevedevano che la maggioranza dei componenti la commissione fossero espressi dal consiglio comunale.
b) art.97’’’ agli impieghi nella P.A.si accede tramite Concorso per selezionare più capaci e sottrae il reclutamento al patronato politico.
8.BUON ANDAMENTO art.97
L’Art.97 oltre all’imparzialità fa riferimento anche al Buon Andamento della P.A.
Per Buon Andamento si intende l’efficienza dell’azione amministrativa, ossia la sua rispondenza all’interesse pubblico affidato alle cure dell’amministrazione stessa; cioè la relazione fra risorse umane e materiale impiegate e risultati ottenuti.
a) il riparto delle funzioni amministrative deve tener conto delle capacità degli apparati di svolgerle in modo adeguato. E’ questa la ragione per cui se un complesso di attribuzioni viene trasferito da es. Stato-Regione, anche le relative risorse, umane e finanziarie, vanno trasferite. Art.118 le funzioni ammin. sono affidate a Comuni, Città Metro, Provincie Regioni e Stato……. Art 119 le risorse finanziarie degli enti territoriali devono consentire di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite
b) il Principio del Buon Andamento opera come una sorta di deterrente al Prin.Legalità. Infatti un apparato che fosse integralmente regolato dalla legge sarebbe stremamente rigido e quindi inadeguato ad affrontare cambiamenti.
9 AUTONOMIA
Tale principio riguarda solo ed esclusivamente gli enti locali e non si riferisce allo Stato.
Autonomia non vuole cmq dire, libertà di esercitare funzioni amministrative che non gli siano assegnate espressamente dalla legge. (prin.legalità).
a) Autonomia, ossia il potere di dare norme a se stessi (statuti, regolamenti per il Comune) ed è legata al carattere elettivo delle amministrazioni.,
b) La Corte Costituzionale ha sempre difeso i Comuni ogni qual volta le Regioni hanno cercato di esautorare i comuni sulla materia urbanistica es. la Regione che apporta modifiche al piano regolatore comunale secondo valutazioni di merito (13/1980)
10 I CONTROLLI
Con la riforma titolo V Cost. L.3/2001 vengono meno i controlli dello stato sulle Regioni (tranne Corte dei Conti) che non hanno senso su un ente dotato addirittura di autonomia legislativa e vengono in alternativa “Internalizzati”
Sezione Terza L’ASSETTO POSITIVO
1.LO STATO E I MINISTERI
Nel Dir.Amministrativo la nozione di Stato sta ad indicare l’Insieme dei Ministeri, che sono le sue articolazioni fondamentali, ognuna con il suo complemento di specificazione che ne delimita la sfera d’azione.
a) Il Ministro assume duplice funzione (art95’’), capo di amministrazione e componente del Consiglio dei Ministri, e per questo egli è responsabile collegialmente degli atti del consiglio e individualmente per gli atti del loro dicastero.
b) Il Pres.Consiglio dirige la politica del Governo e mantiene l’unità politica amminis. Attualmetnte i ministeri sono 14
2.MINISTERO: MINISTRO E DIRIGENTI
La Struttura Organizzativa: Capo Sezione, Direttore Divisione e Direttore Generale.
L’art.95 secondo il quale i ministri sono responsabili degli atti dei loro dicasteri è stato interpretato in modo da escludere che i Direttori Generali fossero titolari di una sfera di competenze perché su di loro e non sui ministri sarebbe caduta poi la responsabilità facendo venire meno il rapporto di fiducia verso il parlamento.
Ma la responsabilità ministeriale in questi casi si risolveva quasi sempre in una finzione soprattutto quando un ministro firma centinaia di atti senza conoscerne il contenuto.
Nel 1866 Bettino Ricasoli affermò che tale esagerazione di un principio giusto ha scemato la responsabilità dei capi d’amministrazione che è la garanzia più immediata del buon andamento della p.a. Tale decreto Ricasoli non venne convalidato dal parlamento, ma tale idea oggi è tornata alla ribalta dopo DPR 748/1972 per la prima volta furono attribuite competenze proprie ai Dirigenti Generale ma anche ai loro sottoposti.
3.DUE TIPI DI MINISTERO
1°Gruppo (Interni, giustizia, economia, salute, lavoro, politiche sociali, unviversità)
1° livello della struttura DIPARTIMENTO e abbracciano grandi aree di materie
2°livello UFFICIO DIRETTA COLLABORAZIONE COL MINISTRO e sono legati al ministro da rapporto di fiducia politica
3°livello AGENZIE attività a carattere tecnico organizzativo di interesse nazionale.
2°Gruppo (Tutti gli altri)
1°livello DIREZIONI GENERALI con ambiti più ridotti rispetto ai Dipartimenti.
2°livello UFFICIO DIRETTA COLLABORAZIONE COL MINISTRO
4.ORGANIZZAZIONE PERIFERICA
I ministeri hanno accanto ad un apparato centrale, anche uno periferico, tale apparato faceva capo ad un ufficio organo es.Prefetto, Provveditorato agli studi, Genio Civile tale parziale soggettività è stato invece negata per più di un secolo alle Direzioni Generali.
Nel 1970 sono state istituite le Regioni che hanno tolto parzialmente competenze alle organizzazioni periferiche.
5.MINISTRO E DIRIGENTI: I RAPPORTI
In sintesi dopo gli anni ’90 al Ministro spetta il potere di indirizzo, controllo e attribuzione risorse mentre il Dirigente gestisce compreso adozione atti amministrativi.
La ragione per cui i Ministri sembre si siano spogliati del potere amministrativo è semplice infatti solo il titolare di un ufficio che abbia un investitura professionale e non debba confrontarsi con problemi di consenso può agire in modo imparziale.
6.CONFERIMENTO E REVOCA DI INCARICHI DIRIGENZIALI
D.Lgs 165/2001 Esercitare poteri di indirizzo significa definire a mezzo direttive generali, obiettivi, priorità, piani, programmi e assegnare ai Dirigenti le relative risorse; tutto ciò risulta essere un operazione complicata specialmente per un ministro di fresca nomina.
Quasi a compensare i poteri persi dal ministro, la nuova normativa ha rinvigorito i poteri ministeriali di scelta dei Dirigenti.
a) La Qualifica di Dirigenti si acquisisce soltanto per concorso mentre l’Incarico
Dirigenziale invece viene conferito su proposta del Ministro dal Presidente Consiglio.
b) Durata Max.Incarico Dirigenti 3 anni o 5 con facoltà di rinnovo e può essere revocato in caso di risultati negativi o mancato raggiungimento obiettivi.
c) L’Incarico di dirigente cessa sempre decorsi 90 g. dal voto di fiducia al governo
ciò si vuole impedire che il nuovo governo trovi tutti i posti occupati.
d) Il Ministro può riservare il 10% delle assunzioni di Dirigenti a persone con
comprovate capacità e scende al 8% per i dirigenti di seconda fascia.
8.L’AMMINISTRAZIONE LOCALE E IL PRINCIPIO ELETTIVO “I COMUNI”
L’altro grande braccio dell’amministrazione pubblica sono gli ENTI LOCALI (comune)
Il carattere più importante dell’ente locale è quello Elettivo degli Organi di Base, solo con il fascismo si è cercato di abolirlo ma è stato ripristinato due anni prima della repubblica.
Fino a 10 anni fa il Consiglio Comunale veniva eletto dai cittadini e poi a sua volta eleggeva il Sindaco. Attualmente invece vige secondo L.81/1993 Elezione Diretta Sindaco e Consiglio con sistema proporzionale e diverso a seconda degli abitanti.
<15.000 abitanti il Sindaco è collegato ad una lista di candidati al Consiglio Comunale
È eletto Sindaco il candidato che ottiene il maggior numero di voti e alla lista vanno i 2/3 del Consiglio. E’ previsto Premio di Maggioranza se il Sindaco è eletto al 1° turno ma la lista a lui collegata non raggiunge il 50% dei voti.
>15.000 abitanti il Sindaco è eletto con Maggioranza Assoluta voti validi; se nessuno ottiene il 50% si procede al ballottaggio. Particolare interessante è che in
questi comuni è possibile votare il candidato sindaco e una lista diversa da
quella da lui rappresentata
Le regole dettate per i comuni maggiori trovano applicazione per le provincie.
Il Sistema Elettorale locale è di tipo Presidenziale perché Consiglio e Sindaco sono eletti direttamente dal corpo elettorale (es. Stati Uniti).
9.LE FUNZIONI DEL COMUNE
Gli Enti Locali non hanno funzioni proprie diverse da quelle attribuitegli dalla legge.
Art.117 concede competenze esclusiva allo Stato nello scegliere le funzioni dei comuni.
Le funzioni degli Enti Locali cioè i Comuni possono inoltre essere conferite da legge regionale per materie sottoposte alla competenza concorrente della regione e stato.
E’ fatto divieto alla regione appropriarsi di funzioni devolute al Comune.
10.GLI ORGANI DI GOVERNO DEGLI ENTI LOCALI
Esistono 3 organi fondamentali della Regione e sono: Consiglio, Giunta, Presidente
L’Autonomia dell’ente locale si esprime con lo statuto che rappresenta una sorta di piccola costituzione e va approvato infatti con maggioranza dei 2/3.
a) GIUNTA è composta da non più di 16 membri e non più di 1/3 del consiglio.
È nominata dal Sindaco e da lui può essere revocata
b) CONSIGLIO organo di indirizzo e controllo politico amministrativo ed ha competen-
za per statuti, regolamenti, programmi bilanci ecc.
Il Numero dei Consiglieri da eleggere varia da 12 (<3.000) fino ad
Arrivare a max.60 (>10.000.000) abitanti e nelle provincie i consiglie-
ri oscillano tra 25 e 45 a seconda della popolazione.
c) SINDACO è l’organo responsabile dell’amministrazione del comune o della
provincia, inoltre convoca e presiede la giunta e anche il consiglio nei
comuni <15.000
11.LA DIRIGENZA NEGLI ENTI LOCALI
Accanto al lavoro del Sindaco, Consiglio e Giunta collaborano anche i Dirigenti che sono organi di gestione amministrativi finanziaria e tecnica.
12.SISTEMA DEI CONTROLLI
In passato la Cost.130 prevedeva il controllo regionale sugli atti del Comune e della provincia da parte del CO.RE.CO. aveva carattere preventivo e di legittimità non di merito. La L.3/2001 sopprime l’art.130 viene meno il controllo regionale sugli enti pubblici; fu soppresso inoltre anche art.125 del controllo statale sulle regioni perché non aveva senso effettuare un controllo esterno su di un organo dotato di autonomia legislativa.
Nel nuovo assetto vengono privilegiati i controlli Interni ossia i controlli che l’ente
esercita su se stesso effettuato da un organo o un ufficio interno.
L’unica forma di controllo esterno sull’attività dell’ente e prevista dall’art.100 e viene effettuata dalla Corte dei Conti ed è controllo di regolarità, di gestione ma non è seguito da alcuna misura se non una relazione al parlamento e ai consigli regionali.
13.FORME ASSOCIATIVE
Data l’impossibilità di separare i comuni maggiori e scinderli in più comuni è stato creato un correttivo, cioè i Consorzi, Convenzioni e Accordi di programma.
CONSORZI creati dagli enti locali per la gestione associata di uno o più servizi (es. trasporti, smaltimenti rifiuti) ed è un Ente diverso da quelli che lo
Costituiscono e lo finanziano.
CONVENZIONI è la forma associativa più elementare, nasce con l’iniziativa degli enti
Locali stessi e si concreta in un accordo in cui vengono stabiliti fini,
durata ecc.
ACCORDO DI PROGRAMMA Possono partecipare soggetti anche diversi dagli enti
Locali, in quanto possono essere interessati, perché la definizione e
attivazioni di opere che richiedono il consenso di più amministrazioni.
Le forme associative fra enti locali sono destinate a ricevere nuovo impulso con l’applicazione del principio d’adeguatezza “Idoneità organizzativa dell’amministrazione ricevente a garantire anche in forma associata con altri enti l’esercizio delle funzioni”.
14.L’AMMINISTRAZIONE REGIONALE. LE FUNZIONI
Anche se l’art.118 <
> Tale presunzione di un tale potere affidato ai Comuni ha però una portata molto relativa perché è sempre con legge che tali poteri amministrativi vanno attribuiti. E quindi è soprattutto compiti della Regione nelle sue competenze delegare sempre più l funzioni amministrative.
15.L’ORGANIZZAZIONE DI GOVERNO. LA FORMA DI GOVERNO
Sono Organi della Regione: Consiglio Regionale Giunta e Presidente della Regione
La differenza principale con i Comuni è che il Consiglio della regione non ha funzioni amministrative ma solo quelle legislative.
La forma di governo regionale è rimessa allo statuto di ciascuna regione (123) ma è facoltà di quest’ultima con la maggioranza 2/3 modificare la forma di governo.
Il Presidente della giunta regionale è eletto a suffraggio universale insieme al Consiglio regionale e ciò ha la stessa caratteristica della forma presidenziale americana.
16.GLI ENTI PUBBLICI non territoriali
Tali Enti Pubblici Non Territoriali sono la terza grande articolazione dell’amministrazione Italiana insieme ai Ministeri e agli enti locali territoriali.
A partire dal 1900 vengono istituiti i primi servizi che sono sempre della P.A. ma viene data loro personalità giuridica es. INA
L’Ente pubblico non locale è monofunzionale cioè ha un solo compito da svolgere ed ha quasi sempre una struttura a Fondazione avendo come suoi organi un Presidente e un Consiglio d’Amministrazione.
Dalle s.p.a. (società di capitali) gli Enti Pubblici non territoriali hanno preso il Colleg-
gio dei Revisori con funzioni di controllo e di solito fa parte rappresent.ministero.
17.ENTE PUBBLICO E RESPONSABILITA’ MINISTERIALE
L’Ente Pubblico pone un grave problema costituzionale in quanto una fetta dell’attività amministrativa viene sottratta dalla responsabilità del Ministro e dal controllo del parlamento.
La L.14/1978 ha risolto il problema << controllo del parlamento sulle nomine negli enti pubblici>> in realtà non di controllo si tratta ma di parere preventivo che deve essere richiesto dalle commissioni parlamentari competenti in materia e inoltre questo avviene solo per nomina presidente e vice presidente mentre per i semplici amministratori basta una comunicazione. Il Presidente e vice sono poi nominati con decreto del presidente della repubblica su proposta del presidente consiglio e lo stesso vale per la revoca del suo mandato (non può essere rinnovato per più di 2).
18.ASCESA E DECLINO DEGLI ENTI PUBBLICI
Il sistema degli Enti Pubblici è prosperato in italia sino alla metà del 1970 dopo sono intervenuti due fattori che hanno determinato il ridimensionamento del sistema.
1° entrata in funzione delle regioni a statuto ordinario (1972), in quanto molti
Enti pubblici operavano in materie che l’art.117 riservava alla potestà delle regioni e di conseguenza molti enti sono stati soppressi.
2° Riconsiderazione dell’interesse pubblico.
Es.molti enti pubblici sono stati istituiti nel tempo per prestare assistenza a determinate categorie di persone, a metà degli anni ’70 ci si chiede se è necessaria la personalità di diritto pubblico? E dunque moltissimi enti come ad es. nel settore culturale sono stati trasformati in persone giuridiche di diritto privato.
Un ruolo importante nella trasformazione degli enti pubblici in soggetti privati l’ha svolto la Corte Costituzionale con sentenza n.396/1988 che annulla la L.Crispi 1890 nella parte in cui qualifica le opere di assistenza e beneficenza le opere pie, e contrasta con l’art.38Cost secondo cui l’assistenza privata è libera.
3° Ultima tappa è il massiccio programma di trasformazione e soppressione di enti pubblici enunciato dalla l.finanziaria del 2002 che affida il governo entro 18 mesi, il compito di individuare gli enti da trasformare in società per azioni o in fondazioni di diritto privato o da accorporare ad altri enti, con lo scopo di diminuire la spesa dell’amministrazione pubblica.
n.b. la verifica è subordinata alla verifica che i servizi siano proficuamente erogabili al di fuori del servizio pubblico art 28 comma 5.
Solo quando il mercato risulta inidoneo a produrre un determinato servizio solo allora è lecita la conservazione della struttura pubblica.
19.AZIENDE, AMMINISTRAIONI AUTONOME, AGENZIE
La <> ha avuto la sua max.espressione negli Enti Pubblici, molti dei erano apparati dei Ministeri poi resi autonomi e costituiti in pers.giuridiche pubbliche ma si è espressa anche a livello delle Aziende statali (ferrovie stato, poste, telecomunicazioni) sorte sepre da un ministero ma poi rese autonome in quanto amministrate da un proprio consiglio d’amministrazione ma al ministero sono rimaste legate in quanto a capo del consiglio d’amministrazione vi era il ministra (trasportixle ferrovie, finanzexmonopoli stato ecc.).
AZIENDE o Amministrazioni Autonome restano sempre organi del ministero ma
godono di una legittimazione separata, stanno in giudizio come aziende, hanno un proprio patrimonio e risorse proprie (es.vendita biglietti), il
personale è distino da quello statale ed ha una propria contrattazione
collettiva e organizzazione sindacale.
Questo modello organizzativo è in declino dalla seconda metà degli anni ’80, alcune aziende (ferrovie, poste) sono state trasformate prima in Enti pubblici economici e poi in Società per Azioni in mano Pubblica
20.ENTI PUBBLICI ECONOMICI
Nel 1912 con legge fu creata l’INA (per le assicurazioni), con lo scopo di gestire la vendita di polizze garantite dallo stato. L’ente era dotato di una struttura snella di tipo privatisti- co e non un organo della burocrazia statale ma una vera e propria impresa.
Venne poi replicato con grande successo durante il fascismo e negliu anni ’50 creando così L’Ente Pubblico Economico art.2201c.civ. <>.
Secondo il nostro ordinamento non è necessario il fine di lucro per la nascita di un impresa fine che è invece essenziale per le società create da un contratto allo scopo di dividerne gli utili; e possibile quindi che vi sia un ente pubblico imprenditore.
Nasce però la questione che non sono muniti di poteri amministrativi e quindi non si
riesce a stabilire quale sia la sede della giurisdizione (C.Stato o Cassazione).
La Cassazione decise che spettava ad essa la giurisdizione su tali enti pubblici economici. La disputa si chiuse con L.533/1973 che ha attribuito al giudice ordinario la giurisdizione su controversie di lavoro degli enti pubb.economici.
21.LA CRISI DEL SISTEMA DEGLI ENTI PUBBLICI ECONOMICI
Si avuta con la collisione con il Diritto Europeo, i fondi che il parlamento italiano dava in dotazione agli enti di gestione con partecipazioni statali sono incappati nel Divieto di Aiuti Statali art.87 CE, (ossia nel divieto per gli stati membri di attribuire risorse sotto qualsiasi forma, che favorendo talune imprese, falsano o minacciano la concorrenza).
Inoltre i monopoli affidati alle Poste, Ferrovie stato o Enel sono in contrapposizione con il principio della libertà di concorrenza nei servizi pubblici generali.
Inoltre con il cd. Patto di Stabilità firmato a Maastricht 1992 fu sancito l’obbligo per l’Italia di una finanza pubblica sana il che vuol dire che per diminuire il debito pubblico bisognava diminuire tramite dismissioni di aziende a partecipazione statale.
Si è avuta quindi la trasformazione in s.p.a. (privatizzazione formle) e in un secondo momento data l’impossibilità di vendita di un pezzo di un ente pubblico si è proceduto alla vendità del capitale della società ossia la cessione in tutto o in parte del capitale azionario (privatizzazione in senso sostanziale). Si è cominciati con l’Enel, Ina, Ima e Ferrovie
23.LE AUTORITA’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI o DI REGOLAZIONE
Nasce a partire dagli anni ’90 il nuovo schema di organizzazione amministrativa, nascono dal esigenza di tutelare la crescente rilevanza del mercato frutto della progressiva penetrazione del diritto comunitario in quello nazionale.
Autorità Amministrativa Indipendente è un autorità rivolta a garantire il funzionamento delle regole del mercato; in particolare di specifici mercati che sono stati aperti alla concorrenza dopo essere stati per decenni strutturati in termini di monopolio pubblico.
Prima delle modifiche il panorama dell’intervento pubblico si esprimeva in due modo:
1° Da un lato si dice che gli investimenti richiesti perché il servizio possa essere attivato può essere sostenuto solo dallo stato, dall’altro lato si invoca l’interess e pubblico che tutti i cittadini possano accedere al servizio, sicchè se monopolio deve esserci che sia pubblico.
La Costit. si limita da parte sua a legittimare forme di intervento pubblico con l’art.43.
2° l’altra forma di intervanto consiste nel controllo amministrativo del mercato, cioè
Siamo in presenza di un mercato aperto ai privati ma i pubblici poteri stabiliscono regole per l’accesso (taxi, commercio preziosi ecc.) e prevedono un intenso controllo amministrativo (autorizzazioni, licenze, iscrizioni albi).
Il Diritto Comunitario enuncia diversi principi in materia:
a) le imprese che gestiscono servizi pubblici sono sottoposti alla concorrenza
b) libera circolazione dei fattori produttivi cioè persone, servizi, imprese e capitali,
Il Trattato di Roma indica come tipica misura distorsiva della concorrenza gli Aiuti di Mercato ma cmq la giurisprudenza europea ha chiarito che la concorrenza può essere indebitamente limitata da misure amministrative come licenze, concessioni, prezzi d’impero, poteri tariffari etc.
n.b. se l’interesse pubblico viene ad identificarsi con l’interesse al funzionamento pieno del mercato e quindi alla concorrenza sempre più ampia, l’intervento pubblico non può essere più quello amministrativo tradizionale.
A.G.C.M. Autorità garante della concorrenza e del mercato L.287/1990
Essa ha il compito di vigilare sull’osservanza da parte delle imprese del divieto di intese volte a restringere la concorrenza (es.fissazione prezzi ecc).
La sua struttura organizzativa è così composta:
a) Composto da un organo collegiale costituito dal Presidente e 4 membri nominati d’intesa dai presidenti camera e senato.
Il presidente è scelto tra persone di notoria indipendenza che abbiano ricoperto incarichi di grande responsabilità e rilievo; mentre i 4 membri sono scelti tra magistrati del Consiglio Stato, Corte Conti o Cassazione o professori universitari.
b) la carica dura 7 anni e non è rinnovabile, durante la loro carica non possono avere altri compiti o esercitare attività professionali
c) elemento fortemente caratteristico è che tutti gli elementi sono preordinati a garantire la perfetta indipendenza e autonomia di giudizio e valutazione; inoltre è fuori dal circuito della responsabilità ministeriale e anche fuori da quella del parlamento è cmq soggetta al sindacato del giudice amministrativo TAR Lazio
C.O.N.S.O.B. commissione nazionale per la società e la borsa nata nel 1974, è affidata la tutela degli investimenti l’efficienza e la trasparenza del mercato del controllo societario e del mercato dei capitali, inoltre assicura la stabilità delle quotazioni in borsa.
La Consob ha inoltre il compito di definire e accertare i requisiti perché una società possa essere quotata in borsa, stabilisce il calendario delle contrattazioni e altro potere forte è quello di vigilare sulle informazioni che circolano a riguardo di ogni società quotata.
I.S.V.A.P. Istituto per la vigilanza sulle Assicurazioni Private
Opera anch’esso a tutela dei risparmiatori che affidano i loro risparmi a imprese assicurative. Istituita nel 1982 è stata arricchita di sempre nuovi compiti da leggi successive come autorizzazione all’esercizio dell’attività assicurativa, controllo sui premi annuali.
Banca d’Italia è considerato il prototipo delle autorità indipendenti.
Nasce nel 1893 ricevette il potere nel 1926 di battere moneta in via esclusiva.
Nel 1936 fu trasformata da società per azioni in ente di diritto pubblico con capitale le cui quote potevano appartenere esclusivamente a casse di risparmio, istituti di credito.
Ha subito notevoli modifiche con il tempo tra cui l’abolizione del mandato a vita per il governatore della banca d’italia; un forte colpo fu dato alla banca d’italia con il Trattato di Maastricht in cui la maggior parte delle funzioni di quest’ultima sono state attribuite alla BCE Banca Centrale Europea.
Vi sono infine due autorità indipendenti preposte a settori già monopolistici per attuare con le proprie regole il processo di liberalizzazione compromesso dalla posizione dominante assunta da sempre nel settore dell’energia elettrica e le comunicazioni e sono Autorità per l’energia e Autorità per le Comunicazioni che dispongono di poteri regolamentari, tariffari, sanzionatori e ispettivi, poteri che sono stati sottratti al ministero dell’industria oggi attività produttive.
Un posto a parte nel panorama delle autorità indipendenti occupa il Garante per la protezione dei dati personali L.675/1996, suo compito è di verificare che il trattamento dei dati personali si svolga nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali.
24.LA LEGGE SULLA TUTELA DEL RISPARMIO,Il coordinamento tra le autorità
Dal punto di vista organizzativo le autorità amministrative indipendenti, che pur assolvono una comune funzione di tutela e vigilanza del mercato di riferimento, compongono un quadro estremamente frammentato e diverso fra loro.
Negli ultimi anni con i tracolli parmalat e cirio del 2003, in cui migliaia di risparmiatori hanno perso i propri capitali investiti e lo scandalo delle scalate di dubbia legittimità a importanti gruppi bancari favorite dallo stesso governatore della banca d’Italia in nome di un anacronistica difesa dell’italianità delle nostre banche in netto contrasto con il diritto comunitario, hanno fatto si che il parlamento intervenisse con la:
L.262/2005 <>. Interviene in diversi settori di tali autorità analizziamoli:
a) La legge interviene sui poteri del governatore Banca d’Italia e ne ridimensiona la portata a favore del Direttorio cioè organo collegiale che decide a maggioranza, cambia anche il procedimento di nomina di quest’ultimo, nomina che perde il carattere perpetuo e che oggi è disposta per 6 anni.
b) Interviene su di una legge che escludeva nei confronti delle aziende e istituti di credito ogni competenza dell’AGCM, si elimina così una anomalia del sistema mentre l’Agcm applicava la normativa antitrustr a tutte le altre imprese ed ha favorito l’apertura dei mercati il Governatore della Banca si è mostrato più incline a forme di protezionismo.
c) La legge prevede inoltre che tali autorità (Banca, Consob, Agcm, Isvap e Covip), individuino nel rispetto delle loro competenze, forme di coordinamento delle proprie competenze attraverso protocolli d’intesa o l’istituzione di comitati di coordinamento, sono chiamate quindi a collaborare fra loro e non possono opporsi il segreto d’ufficio.
Dopo l’euforia dovuta alla creazione di tali autorità indipendenti, oggi come abbiamo visto sono state fortemente criticate per non aver impedito i vari tracolli finanziari, la dottrina recente ha segnalato come la politica ne abbia approfittato ad esempio con la Legge Marzano che toglie molte competenze alle autorità per l’energia elettrica e le assegna nuovamente al Ministro per le Attività Produttive e sulla stessa linea poggia il cambiamento di nomina del Governatore Banca d’Italia che ora assegna sostanzialmente al governo il potere di nomina.
In ogni caso il sistema delle amministrazioni indipendenti se può subire modifiche e aggiustamenti, non può essere sicuramente rimesso in discussione nelle linee principali.
L’esistenza di tali autorità oltre ad essere necessarie per il corretto funzionamento dei mercati, è in larga misura imposto dal diritto comunitario (es.Banca d’Italia la sua indipendenza è necessaria per rimanere nel circuito della SEBC banche europee; l’Agcm diventa strumento della Commissione europea per garantire l’applicazione del trattato in materia di concorrenza; per l’autorità dell’energia elettrica e il gas e l’Autorità per le Comunicazioni, la cui istituzione è disposta dalle direttive che hanno liberalizzato i mercati.
25.STRUMENTI DI RACCORDO
L’Organizzazione Amministrativa a causa delle sue complessità, esige degli strumenti di raccordo tra enti diversi, o fra organi e enti e meri uffici ecc. e la nozione di competenza non basta a risolvere il problema che cmq viene in rilievo solo nei rapporti fra organi. Le Competenze per materia e territorio non sono garanti del perfetto funzionamento del sistema. Ci sono tante materie cmq che vedono coinvolte attribuzioni dello Stato, delle regioni, province, città metro, comuni e enti pubblici e le competenze dei relativi organi: sicchè è necessario il concorso di una pluralità di unità organizzative per raggiungere gli scopi materiali stabiliti in sede di determinazione delle politiche pubbliche relative.
Continua 26.IL PROCEDIMENTO
Il primo strumento utilizzato più frequentemente, di raccordo è il
Procedimento è per un verso luogo in cui i portatori di un interesse pubblico diverso fanno sentire la loro voce ed esprimono propri pareri in rapporto al progetto; e per l’altro verso il procedimento è la sequenza nella quale singoli interventi sono ordinati sulla base di relazioni predefinite.
In altre parole il piano non può essere adottato se non vengono acquisiti i pareri richiesti; il piano adottato non è efficace sin quando non è approvato dalla regione e l’approvazione o il diniego regionale sono illegittimi se non è stato acquisito il parere dell’organo di consulenza.
Tutto ciò porta a degli inconvenienti in quanto la molteplicità di queste relazioni e soprattutto il reciproco condizionamento rendono vulnerabile il provvedimento finale e soprattutto allungano in maniera irreparabile i tempi di realizzazione del progetto.
Per rimediare all’inconveniente la L.241/1990 <> ha introdotto alcuni correttivi.
a) stabilisce un termine per l’esercizio della funzione consultiva 45 giorni e una volta che tale termine sia decorso infruttuosamente l’amministrazione che ha chiesto il parere può procedere come se l’avesse acquisito
b) è prevista la possibilità di indire una Conferenza dei Servizi quando si debbano valutare contestualmente una serie di interessi pubblici o debbano essere acquisite intese, nulla osta o altri atti di assenso e quando sia in gioco la programmazione di opere pubbliche. Nella Conferenza gli atti che altrimenti dovrebbero essere emessi in sequenza vengono presi in sede collegiale con il criterio di maggioranza così da impedire che un solo dissenso blocchi il progetto.
c) È prevista per le autorizzazioni, le licenze e i nulla osta che, decorso un certo termine, essi si considerino rilasciati in quanto il silenzio di un amministrazione che dovrebbe provvedere alla risposta viene equiparato ad un atto d’assenso
27.GLI ACCORDI
Sempre la L.241/1990 prevede la facoltà delle amministrazioni pubbliche di concludere fra loro Accordi (o anche Convenzioni e intese), per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune; chiarisce inoltre che gli accordi sono dei veri e propri contratti. L’accordo fra più comuni ad esempio, ha permesso, specialmente a quelli più piccoli, di realizzare opere che da soli non sarebbero mai stati in grado di realizzare stabilendo l’esercizio delle relative competenze, di stabilire i tempi della realizzazione dell’opera i gli oneri finanziari di ciascun amministrazione pubblica.
Una ricca tipologia è prevista dalla legge 662/1996 sh distingue gli accordi di programma quadro, i patti territoriali, i contratti d’area finalizzati tutti ad obiettivi di sviluppo.
28.STATO, REGIONI ED ENTI LOCALI:I PROBLEMI DI COORDINAMENTO
Il problema del coordinamento c’è quando le rispettive attribuzioni sono costituzionalmente garantite e tendono però a sovrapporsi. Tale problema si manifesta soprattutto quando viene assunto lo <> come criterio di riparto delle attribuzioni e così si genera confusione perché una parte del territorio interessa tutti gli enti. Il problema sorge spesso anche in riferimento al fatto che le attribuzioni sono ripartite per <>, anch’esso è un criterio sfuggente ad esempio i beni culturali, la tutela è riservata allo stato, alla valorizzazione concorrono le regioni ed agli enti locali (per i beni di loro proprietà).
Sono state istituite per questo problema due tipi di conferenze, vediamo quali:
a) Conferenza Stato-Regioni che viene sentita in tutti i casi in cui la legislazione prevede un intesa fra stato e regioni, quando tale intesa non viene raggiunta il Consiglio dei ministri provvede autonomamente con deliberazione motivata, l’intesa si configura perciò come parere obbligatorio ma non vincolante.
b) Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, è presieduta dal presidente del consiglio e vi partecipano alcuni ministri (infrastrutture, economia e sanità), dall’altro lato 14 sindaci designati dall’Anci e 6 presidenti di provincia.
Questi due organismi vengono fusi nella Conferenza Unificata per le materie ed i compiti di interesse comune delle Regioni, province ecc.
29.GERARCHIA, DIREZIONE E SOSTITUZIONE
GERARCHIA è una tipica relazione organizzativa che accomuna organizzazioni pubbliche e organizzazioni private. Essa designa il diritto di chi riveste una qualifica superiore di comandare colui il quale, nell’ambito dello stesso ufficio o cmq collegato, riveste una qualifica inferiore (gerarchia di persone).
Si parla anche di Gerarchia di Uffici o do organi in questo senso ad esempio il ministero dell’interno è superiore alla Prefettura. Valgono alcune regole, analizziamole:
1° la gerarchia è una relazione interna all’ente non c’è quindi gerarchia tra un ufficio statale e regionale.
2° la gerarchia pur presupponendo una distinzioni di competenze(fra organi) o di compiti (tra uffici e persone), comporta una certa commistione che si manifesta con il potere di sostituzione che il superiore ha nei confronti dell’inferiore, con il potere di avocare a se un certo affare che rientra nei compiti dell’inferiore, di annullare atti posti in essere da quest’ultimo.
3° la gerarchia è una relazione a cui sfuggono per definizione gli Organi Collegiali, in quanto il collegio viene istituito perché la decisione si formi al suo interno attraverso il dialogo prima e il voto poi.
4° la gerarchia ha un solo limite, quando l’ordine impartito appare illegittimo l’inferiore deve farne rimostranza al superiore spiegandone le ragioni. E’ tenuto ad obbedire solo se l’ordine è rinnovato per iscritto,ma deve astenersi cmq dal farlo se l’atto è vietato dalla legge penale (art.17 D.P.R. 3/1957)
DIREZIONE è diversa dalla gerarchia perché si eprime non in ordini ma in direttive e atti d’indirizzo, ossia di atti che vincolano nel fine ma non nei mezzi per raggiungerlo perché questi sono rimessi al soggetto destinatario della direttiva.
E’ la relazione che incorre tra l’Organo Politico e l’Apparato Burocratico (dirigenti).
Gli Organi di Governo esercitano le funzioni di indirizzo politico amministrativo, definendo gli obiettivi e i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa con le loro direttive; ai Dirigenti spetta l’adozione degli atti, la gestione finanziaria e amministrativa.
I Dirigenti rispondono all’organo politico che sulla base dei risultati può revocare l’incarico dirigenziale o addirittura rimuoverlo dall’incarico.
La Direttiva non è però un rapporto unilaterale perché è cmq frutto della proposta dei Dirigenti i quali concorrono, mediante l’esercizio del potere di proposta, alla formazione dell’atto che servirà di orientamento e di limite della loro attività.
Sostituzione il raparto delle competenze effettuato dall’art.97 Cost rischia di generare inadempimenti internazionali o inerzie pericolose per gli interessi pubblici coinvolti, se contro l’inattività dell’ente munito di attribuzioni o dell’organo dotato di competenze non ci fosse alcun rimedio. Il rimedio migliore è la Sostituzione che evita la paralisi del sistema. Es. Lo Stato interviene qualora la Regione non dia attuazione agli accordi internazionali, attraverso il governo può sostituirsi alla regione inadempiente o può ad esempio sostituirsi a tutti gli enti locali in caso di incolumità per la sicurezza pubblica.
30.CONTROLLI
il controllo è una tipica relazione fra figure soggettive: organi di uno stesso ente, fra organi diversi, fra uffici diversi di uno stesso ente.
Presuppone un criterio o parametro che nella storia delle amministrazioni, è sempre la Legge(controllo di legittimità).
Nell’insieme dei controlli sui pubblici poteri un ruolo a se ha occupato il controllo che il potere amministrativo esercita su se stesso. L’amministrazione attiva è doppiata da un amministrazione di controllo; tale controllo amministrativo non esclude i cd. Controlli Giurisdizionali, attivati dalla parte che si sente lesa, ma ambisce piuttosto a restringere l’area dell’illegittimità sulla quale sarà poi eventualmente chiamato a intervenire il giudice.
Negli anni ’90 si è registrata una netta diminuzione dei controlli favorità da una spinta più autonomistica data alle regioni con la riforma del Titolo V.
Nel ’97 sono stati soppressi i controlli statali sugli atti amministrativi delle Regioni; i controlli sugli enti locali sono stati ridotti.
Ci si chiede il perché dell’abolizione di tutti questi controlli e possiamo rispondere che prima degli anni ’90 nonostante ci fossero tutti questi controlli il numero degli atti impugnati dinanzi al giudice amministrativo e annullati da questo è costantemente cresciuto.
n.b. Negli ultimi anni il controllo si è spostato non più sui singoli atti, ma bensì al controllo dell’attività nel suo insieme; se l’attività dell’amministrazione è retta da criteri di economicità ed efficacia, è logico che anche il controllo si ispiri agli stessi canoni e no n più soltanto a quello della legittimità.
Nei Comuni e province con L.142/1990 è stata introdotta la revisione economico finanziaria affidandola a un collegio di revisori che collabora con il consiglio nella sua funzione di controllo e di indirizzo e vigila sulla regolarità contabile e finanziaria dell’ente.
La materia dei controlli è stata poi regolata definitivamente dal D.Lgs 286/1999, in termini generali e per tutte le amministrazioni, viene precisato che il controllo è Interno, interno a ciascuna amministrazione; a sua volta il controllo interno viene distinto in Controllo di Regolarità Amministrativa e Contabile, Controllo di Gestione e Strategico.
CONTROLLO DI GESTIONE investe il rapporto tra costi e ricavi
CONTROLLO STRATEGICO riguarda il rapporto tra obiettivi e risultati
Un posto a se occupano la valutazione dei Dirigenti, ossia dei soggetti responsabili della gestione e dei risultati, la valutazione può sfociare in misure correttive.
n.b.Punto di riferimento costituzionale dei controlli interni è il principio del buon andamento art.97, mentre la base costituzionale del decadente controllo di legittimità è il principio di legalità.
La Costituzione indica un terzo tipo di Controllo quello della Corte dei Conti ed è un controllo successivo sulla gestione del bilancio statale e partecipa al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo stato contribuisce in via ordinaria; è un controllo finalizzato alla tutela dei contribuenti e tende ad impedire lo sperpero di risorse e anche tale controllo si riallaccia al principio del buon andamento.
31.RISORSE UMANE.DALL’IMPIEGO PUBBLICO AL RAPPOTO DI LAVORO CON PA.
Come si è detto prima la p.a. come quelle private, hanno bisogno di pochi amministratori e molti lavoratori oltre che di risorse monetarie.
Es. il fabbisogno di militari non può essere soddisfatto dal mercato in quanto c’è sempre meno gente disposta a fare il soldato, da qui la necessità di uno strumento coercitivo per contro ci sono più persone disposte a fare i pubblici impiegati civili di quanti siano i posti disponibili e non occorrono quindi mezzi coercitivi ma è sufficiente attingere dal mercato con la strumento del Contratto. Ma le cose non sono andate così, la legislazione si è orientata verso un <> con un assetto distinto da quello privato.
Diverso e distinto per le modalità della costituzione del rapporto di lavoro, di svolgimento e di estinzione.
Nel 1923 fu attribuito al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale una competenza esclusiva in materia di pubblico impiego e di tutte le questioni relative a diritti.
Il Rapporto di Pubblico Impiego non avviene per Contratto ma bensì per un Atto Unilaterale di Nomina (provvedimento amministrativo), rispetto al quale l’accettazione del privato funge solo da mera condizione d’efficacia.
L’Amministratizzazione del pubblico impiego ha investito l’intero ciclo del rapporto; sicchè anche le promozioni o i dinieghi di promozione, i congedi, i trasferimenti, le aspettative, i trasferimenti le misure disciplinari, sono considerati provvedimenti amministrativi da impugnare entro il termine di decadenza di 60g e da valutare alla stregua dei canoni di legittimità(eccesso di potere, incompetenza ecc) propri di tutti i provvedimenti ammin.
Vi è stato un ampio dibattito sulla natura pubblicistica del rapporto di pubblico impiego, si sono scontrate due teorie le quali affermavano i seguenti principi:
1° opinione corrente fino a 20 anni fa, che la Costituzione disponeva una riserva di legge relativa in materia di organizzazione dei pubblici uffici che richiederebbe quindi una disciplina per legge o regolamento e allo stesso tempo gli atti con cui viene instaurato, gestito e risolto il singolo rapporto costituirebbero esercizio di poteri amministrativi.
TALE OPINIONE E’ STATA CONTESTATA DALLA DOTTRINA CHE SOSTIENE CHE ESISTE UNA DISTINZIONE TRA organizzazione degli uffici E organizzazione del lavoro.
2° solo l’Organizzazione degli uffici (in astratto) formerebbe oggetto di riserva di legge mentre l’Organizzazione del Lavoro non sarebbe diversa dall’Organizzazione del lavoro privato e al pari di essa potrebbe essere sottoposta a disciplina Contrattuale (collettiva e individuale).
L’Assetto vigente, quale risulta dal D.Lgs 29/1993 (e successive modifiche 2001) è il seguente:
Ciascuna P.A., in base ai principi generali fissati dalla legge, adotta atti organizzativi (regolamenti ecc.) con cui vengono fissate le linee fondamentali di organizzazione dei pubblici uffici, sono individuati gli uffici di maggiore rilevanza, stabilite le modalità di copertura e vengono determinate le dotazioni di organico complessive (ossia il fabbisogno del personale distinto per qualifiche e mansioni).
La gestione, invece, dei rapporti di lavoro, viene fatta con <> ossia con atti di diritto privato costituenti esercizio del potere direttivo che è proprio del datore privato
In dipendenza della privatizzazione del pubblico impiego cambiano anche il sistema
delle fonti. Diritti e doveri delle parti non sono più stabiliti per legge(art.97) ma trovano la loro fonte nel codice civile (libro del lavoro capo I titolo II), nelle leggi sui contratti collettivi di lavoro e quelle che regolano il rapporto di lavoro subordinato.
I contratti collettivi sono stipulati fra ARAN (Agenzia per la rappresentanza negoziale p.a.), e le confederazioni sindacali che riscuotono non meno del 5% dei lavoratori del comparto; tale stipulazione deve essere preceduta dal parere favorevole del comitato del settore interessato e dal attestazione della corte dei conti.
--- Organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico amministrativo, definendo gli obiettivi e i programmi da attuare, e verificano la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa.
--- I Dirigenti adottano gli atti e i provvedimenti amministrativi compresi tutti gli atti che impegno l’amministrazione verso l’esterno nonche la gestione finanziaria mediante autonomi poteri di spesa.
--- Come si è detto la dirigenza politica è stata compensata dalla perdita di potere decisionale con la attribuzione di rilevanti poteri in tema di incarichi dirigenziali.
L’ASSIMILAZIONE DELL’IMPIEGO PUBBLICO PRESSO ENTI PUBBLICI ALL’IMPIEGO PRIVATO, CONOSCE DEI LIMITI, analizziamoli nel dettaglio:
1° Il RECLUTAMENTO PERSONALE avviene sulla base di dotazioni approvate dall’amministrazione dello stato, con regolamenti deliberati dal consiglio dei ministri
2° La PIANTA ORGANICA serve a commisurare la quantità del personale al fabbisogno e predetermina in linea di massima il costo del lavoro, in relazione ai livelli retributivi previsti dalla contrattazione collettiva per le singole qualifiche. L’assunzione di dipendenti al di fuoriu dell’organico è nulla con conseguente applicazione del art.2126 prestazione di fatto con violazione di legge.
3° Il PERSONALE viene assunto con procedure selettive volte ad accertare la professionalità richiesta e a garantire in misura adeguata l’accesso dall’esterno. E’ il principio costituzionale del PUBBLICO CONCORSO.
4° PROCEDURE CONCORSUALI cioè l’approvazione della graduatoria sono considerati atti amministrativi e sottoposti al giudice amministrativo
5° viene distinta la qualifica dirigenziale alla quale si accede per concorso da quella dell’incarico dirigenziale conferito dalle scelte adoperate dall’organo politico e tale atto che era divenuto di diritto privato torna ad essere un atto amministrativo, il giudice ord.può sindacarlo ma non con la stessa ampiezza del giudice amm.
6° il lavoratore privato assegnato a mansioni superiori a quelle della propria qualifica per un periodo superiore a 3 mesi ha diritto al trattamento economico corrispondente all’assegnazione della nuova qualifica nel rapporto pubblico la legge stabilisce un limite di 6 mesi all’assegnazione del dipendente a mansioni superiori e individua i presupposti in presenza dei quali è ammessa l’operazione (vacanza di un posto in organico o sostituzione di un altro dipendente assente con diritto alla conservazione del posto) e prevede la nullità dell’assegnazione a qualifica superiore al di fuori di questi presupposti. Cosa più importante è che il lavoratore adibito a mansioni superiori ha diritto si all’inquadramento economico ma non all’inquadramento alla qualifica superiore. Tale differente disciplina si spiega per tutelate i principi del pubblico concorso e della spesa pubblica
Accanto all’impiego privatizzato rimane l’impiego pubblico tradizionale retto da leggi e regolamenti; in cui il singolo rapporto è costituito gestito e risolto con provvedimento amministrativo e riguarda i militari, polizia, diplomatici, magistrati, professori, ricercatori universitari e il prefetto. Giurisdizione rimane al giudica Amministrativo.
32.RISORSE MATERIALI. I BENI PUBBLICI.
L’imprenditore ossia colui che esercita professionalmente un attività economica organizzata al fine di produzione e scambio beni e servizi art.2082 cod.civ., utilizza dei beni (la fabbrica, gli uffici,arredi ecc.) tale complesso di beni costituisce l’azienda (2555)
Ogni amministrazione pubblica a suo modo è un impresa un attività organizzata per la produzione di beni e soprattutto servizi.
Ciò che distingue i beni appartenenti alle p.a. e all’imprenditore è il fatto che tali beni sono sottoposti ad una disciplina giuridica diversa. Analizziamola:
1° Beni che fanno parte del DEMANIO PUBBLICO sono INLIENABILI
2°Beni che fanno parte del PATRIMONIO INDISPONIBILE non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalla legge
3°Beni del PATRIMONIO DISPONIBILE sono quelli che appartengono allo Stato e agli enti pubblici come a qualsiasi proprietario cioè sono preposti alla produzione di reddito.
33.LE TRASFORMAZIONI NEL REGIME DEI BENI PUBBLICI
Possiamo individuare 4 specie di trasformazioni nel regime dei beni pubblici:
1° dalle Aziende o Enti Pubblici trasformati in Società per Azioni s.p.a.
Secondo il codice civile fanno parte del Demanio Pubblico se appartengono allo Stato, le strade, autostrade e ferrate. Con la trasformazione dell’Azienda Autonoma delle Ferrovie dello Stato in Ente pubblico economico e poi in S.P.A. e col trasferimento dei beni al nuovo soggetto giuridico è venuto meno il presupposto della Demanialità pubblica ossia l’appartenenza dei beni allo stato.
Tale regime giuridico è stato modificato nel senso che i beni destinati a pubblico servizio non possono essere sottratti alla loro destinazione senza consenso dell’ente; si continua quindi ad escludere che tali beni possano formare oggetto di possesso da parte di terzi o acquisitixusucapione.
SECONDO UNA RECENTE RICOSTRUZIONE M.RENNA NONOSTANTE LA FUORIUSCITA DI TUTTI QUESTI BENI DAL DEMANIO E DAL PATRIMONIO INDISPONIBILE STATALE, RIMANE TUTT’ORA IN VITA IL VINCOLO DI DESTINAZIONE CHE E’ ANZI AGGRAVATO DALL’OBBLIGO DEI TITOLARI DI RENDERLE ACCESSIBILI AI CONCORRENTI UNA VOLTA ULTIMATA LA LIBERALIZZAZIONE DEI MERCATI DAI MONOPOLI LEGALI.
2° Enti pubblici in alcuni casi trasformati in Persone Giuridiche Private(ass.e fondaz.)
essendosi ritenuto che per il loro funzionamento non è necessaria la pers.dir.pubb.
i beni la cui gestione o conservazione costituiva lo scopo istituzionale dell’ex ente pubblico, passano al nuovo soggetto privato e PERDONA LA NATURA DI BENE PATRIMONIALE INDISPONIBILE, ma permangono destinati a tale finalità
3° ora oggetto di questi due prossimi punti è il BENE che viene conferito ad una s.p.a. o fondazione allo scopo di gestire, valorizzare il bene pubblico loro affidato.
4° i beni conferiti alla Patrimonio s.p.a. (capitali detenuti dal ministero economia) possono essere venduti e con la vendità perderebbero tutta la connotazione pubblicistica o vincolo di destinazione; la vendita può essere preceduta dalla cartolarizzazione cioè una società intermedia che acquisisce subito liquidità comprando il bene dallo stato per poi venderlo in secondo momento.
34.IL DENARO. I PRINCIPI COSTITUZIONALI SULLA FINANZA PUBBLICA
La Costituzione distingue tra ENTRATE PATRIMONIALI E TRIBUTARIE;
ENTRATE PATRIMONIALI che lo stato e gli enti pubblici ricavano dalla loro proprietà
ENTRATE TRIBUTARIE sottoposte a 4 principi:
1° principio legalità o riserva di legge perché nessuna prestazione patrimoniale può essere
imposta se non per legge
2° principio eguaglianza tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche senza esclusione di categorie o ceti
3° principio della capacità retributiva viene utilizzato il criterio della progressività, cioè serve per commisurare l’obbligazione tributaria e il suo importo alla diversa capacità contributiva
Per le SPESE PUBBLICHE non esiste una disciplina costituzionale specifica A PARTE QUELLE OBBLIGATORIE es.cure gratuite agli indigenti, assistenza agli inabili al lavoro, istruzione obbligatoria
IL DOCUMENTO CHE TIENE CONTO DELLE ENTRATE E DELLE SPESE è il Bilancio.
35.segue. I VINCOLI EUROPEI
Il quadro costituzionale è completato da norme comunitarie che hanno egual rango a quelle costituzionali. Col Patto di Stabilità e Crescita la comunità hanno giudicato che l’equilibrio della finanza pubblica degli Stati è uno strumento per rafforzare le condizioni favorevoli alla stabilità dei prezzi e alla crescita del mercato.
Trattato Maastricht aveva stabilito:
- obiettivo raggiungere il pareggio del bilancio o avvicinamento dello 0.5%
- gli stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi
- rapporto tra disavanzo pubb. e prodotto interno lordo max.3%
- rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo max.60%
- la commissione europea sorveglia l’evoluzione della situazione e dell’entità del debito pubblico.
In Itali per rientrare in tali parametri vi è stata una forte campagna di privatizzazione allo scopo di conseguire più entrate per il ripiano del debito pubblico.
38.IL.PROCESSO DI BILANCIO
- 30 giugno il Governo presenta alle Camere il DPEF (doc.Programmazione Economica)
- 30 settembre il governo presenta:
a) il Disegno li legge Finanziaria
b) il Bilancio Pluriennale programmatico
- 15 novembre i Disegni di legge collegati alla nuova finanza pubblica
D.P.E.F. Documento Programmazione Economica e Finanziaria
Esso definisce gli obiettivi macroeconomici (reddito e occupazione), il fabbisogno del settore statale e l’indebitamento netto della p.a. e i criteri e i parametri per la formazione dei bilanci annuale e pluriennale.
IL BILANCIO ANNUALE DI PREVISIONE
Esso indica per ciascuna unità revisionale di base l’ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (BILANCIO COMPETENZA); nonché l’ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevedi di pagare (BILANCIO DI CASSA). Naturalmente è possibile che all’accertamento non segua l’incasso che è differito ad un esercizio successivo e che all’impegno non segua il pagamento
IL BILANCIO PLURIENNALE
Copre un periodo non inferiore a 3 anni ed espone separatamente l’andamento delle entrate e delle spese in base alla legislazione vigente; la previsione sull’andamento delle entrate e spese tenendo conto degli effetti degli interventi programmati nel Dpef
LEGGE FINANZIARIA
È stata introdotta con riforma 1978, dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale e provvede alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente. La legge finanziaria pur accompagnando quella di Bilancio è una Legge di Spesa sicchè non si imbatte nel divieto disposto dall’art.81 (divieto di istituire con l.bilancio nuove entrate e uscite)
39.in particolare LA LEGGE DI BILANCIO E LA SUA STRUTTURA
Il 